La creación y supresión de las zonas económicas especiales será una competencia exclusiva del presidente de la República. También, será el primer mandatario nacional, en Consejo de Ministros, quien apruebe el plan de desarrollo de cada zona y designe o remueve a la autoridad única que tendrán
La primera zona económica especial del chavismo se creó en 1999 y fue el Puerto Libre de Santa Elena de Uairén, en 1999. Luego, vinieron otras ocho
La experiencia en Venezuela indica que la administración exclusivamente pública de las zonas económicas especiales no fue garantía de éxito, según una investigación de Cedice
Aunque la zona económica especial se establece por decreto, la participación extranjera no se puede obligar por esta vía. Las empresas evalúan una serie de condiciones para decidir si se establecen o no en un país
Entre esas condiciones se encuentran estabilidad jurídica, seguridad para sus operaciones e infraestructura, incentivos, recurso humano competente y cobertura adecuada de servicios
Nicolás Maduro no lo oculta. Con la Ley de Zonas Económicas Especiales pretende emular la experiencia china y atraer inversiones extranjeras, a través de otro experimento en el que, como presidente, tendrá la primera y última palabra en las decisiones medulares.
«Ya conocemos bien la experiencia de China durante 40 años, las experiencias de Corea del Sur, la experiencia de Vietnam, entre otras experiencias que conocemos muy bien, que hemos estudiado durante años y que nos han servido de inspiración para dar este paso», declaró el gobernante venezolano el pasado 20 julio,
En esa fecha, promulgó la Ley Orgánica de Zonas Económicas Especiales y firmó el decreto que creó la Superintendencia de Zonas Económicas Especiales.
Este ente tendrá la rectoría, el mando y la coordinación institucional de las zonas económicas especiales. Los nombres de las primeras cinco ya se conocen: Paraguaná, Puerto Cabello-Morón, La Guaira; Margarita y la isla La Tortuga.
La Gaceta Oficial extraordinaria que contiene la ley, de número 6.710 y fecha 20 de julio ya fue cargada al sitio web de la imprenta nacional.
En el artículo 5 de la ley, se destaca que el desarrollo de las Zonas Económicas Especiales, incluidas las actividades económicas que en ellas se ejecuten, «tienen carácter
estratégico, de interés general y utilidad pública».
Se precisa, además, que tendrán una “regulación especial de garantías, incentivos y protección económica, financiera, fiscal, jurídica y comercial”.
Como propósitos “fundamentales” de las zonas económicas especiales, el texto menciona “desarrollar un nuevo modelo productivo nacional”, promover la actividad económica productiva “nacional y extranjera” y diversificar y aumentar las exportaciones y la economía del país.
De igual forma, resaltan que estos espacios buscarán sustituir “selectivamente” las importaciones, crear nuevas fuentes de trabajos y, como último punto, “incrementar la generación de ingresos para su justa distribución en la nación”.
Los sectores económicos que, en el papel, buscan desarrollar estas zonas económicas especiales, son el industrial, tecnológico, servicios financieros y no financieros (turismo, hotelería, recreación y entretenimiento) y producción agroalimentaria primaria.
Todos los poderes para el Ejecutivo
Como puntos resaltantes de la ley y respecto a las atribuciones especiales que tendrá el Ejecutivo, el artículo 7 deja claro que la creación y supresión de las zonas económicas especiales será una competencia exclusiva del presidente de la República.
Y esto tomará forma mediante decreto aprobado por Consejo de Ministros, previo informe que presenten los despachos de planificación, economía y finanzas.
Como un mero formalismo, la ley establece que el decreto que cree una zona económica especial pasará a la Asamblea Nacional para que esta instancia lo autorice en los diez días hábiles siguientes.
No obstante, aunque la AN no se pronuncie en ese tiempo, “se considerará autorizado el decreto de creación”.
También, será el primer mandatario nacional, en Consejo de Ministros, el que tenga la potestad de aprobar el Plan de Desarrollo de la Zona Económica Especial, así como de crear “Distritos Motores de Desarrollo” en cada una de ellas compatibles con los “objetivos históricos del Plan de Desarrollo Económico de la Nación”.
Por otra parte, en el artículo 9, numeral 6, se establece que cada zona económica especial tendrá una “autoridad única” que ejecutará las políticas, planes y proyectos del área económica que se trate.
Nuevamente, aquí el Presidente tendrá la voz cantante y podrá escoger quién será ese funcionario y funcionaria.
Con respecto al patrimonio de la Superintendencia Nacional de Zonas Económicas Especiales, se define que contará con un presupuesto asignado cada año fiscal, así como con “recursos extraordinarios” que acuerde el Ejecutivo Nacional.
Asimismo, dejan claro que podría beneficiarse de bienes que le transfieran «la República y sus entes”, donaciones o por tasas y tarifas por prestación de servicios.
Por su parte, el artículo 19 de la ley indica que Maduro tendrá plena facultad para nombrar y remover libremente al superintendente de zonas económicas y a su consejo directivo, conformado por seis miembros principales, con sus respectivos suplentes.
La Vicepresidencia Ejecutiva también tendrá su tajada de poder en esta dinámica. Le tocará regular las facultades del Consejo Directivo y de la superintendenta o superintendente así como las normas de convocatoria, quórum, funcionamiento y toma de decisiones de este grupo.
La ley también integra al Centro Internacional de Inversión Productiva al proceso de desarrollo de las zonas económicas especiales. Este organismo se creó en octubre de 2020, por disposición de Maduro y en el marco de la Ley Antibloqueo para “proteger inversiones a gran escala”.
Ahora, tendrá la misión de captar a los potenciales participantes de cada zona económica especial y evaluar los proyectos que se presenten para certificarlos, en coordinación con la superintendencia nacional.
El centro cuenta actualmente con un sitio web que resume los cuatro pasos del proceso de formalización para “invertir en Venezuela”. y es dirigido por Félix Plasencia, quien hasta hace un par de meses, era el canciller de Maduro.
Esta estructura de gobernanza “pública” de las zonas económicas especiales no es muy distinta a las de otras zonas económicas especiales existentes en el país en el pasado. En este caso, la diferencia es que se plantea “en diferentes escalas”.
Y, en puntos cruciales del proceso, se requiere la aprobación final del Ejecutivo, si bien antes las decisiones pasan por otras instancias como ministerios, viceministerios y la Asamblea Nacional.
Por su parte, el papel de la superintendencia nacional de la materia será meramente técnico, según analiza la economista y experta en inversiones extranjeras de Cedice, Litsay Guerrero. A esta dependencia le tocará establecer el convenio “para que puedan operar las empresas que quieran establecerse en esas zonas”.
Entorno poco favorable
El Observatorio de Gasto Público del Centro de Divulgación del Conocimiento Económico (Cedice) advirtió en un detallado estudio (octubre, 2021) que el análisis de las 14 Zonas Económicas Especiales creadas en Venezuela desde 1973 no revela resultados demasiado positivos.
La investigación, que se tituló “Zonas económicas especiales para Venezuela: viabilidad e impacto en el gasto público”, y que estuvo a cargo de la economista Litsay Guerrero, concluyó que, hasta la fecha, no se tiene un balance específico oficial del resultado de estas zonas.
“Pero, si vamos a la realidad, no hemos tenido a partir de ellas un desarrollo exitoso en cuanto a establecimiento de inversiones, generación de empleos, ni encadenamiento productivos”, declaró a Runrunes.
Estas zonas económicas especiales que se establecieron en Venezuela desde hace casi cinco décadas van desde zonas francas a puertos libres, zonas libres y zonas de desarrollo especiales, todas pensadas bajo el modelo de gobernanza pública, y en el marco de la normativa legal que dio origen formal a su existencia.
Y, aunque en algunas de ellas llegó a haber un flujo e interesante dinámica comercial (como es el caso de la zona libre de Paraguaná y el puerto libre de Nueva Esparta), la experiencia positiva no se reprodujo en la mayoría.
“Ahora, es importante hacer un balance y evaluar qué elementos de mejora pueden implementarse para que estas zonas puedan tener una continuidad. No solo para que se establezcan empresas, sino para que se dé el círculo virtuoso de que los ciudadanos se inserten en el ámbito laboral, tengan acceso a bienes con mejor precio y que las personas de esas zonas puedan tener esa garantía de servicios de manera continua”, abunda Guerrero.
En el contexto actual, el enfoque de planificación centralizada del modelo gubernamental venezolano supone un entorno “poco favorable” para el desarrollo exitoso de las nuevas zonas económicas especiales en el corto y mediano plazo, destaca Cedice.
Ensayo-error del chavismo
En la etapa chavista, y de acuerdo con la investigación de Cedice, la primera zona económica especial que se creó fue el Puerto Libre de Santa Elena de Uairén, en 1999.
En el año 2000, se estableció el Puerto Libre de Nueva Esparta, con una exención de pago de impuestos de importación e impuesto al valor agregado a cigarrillos y manufacturas de tabaco, alcohol y especies alcohólicas, fósforos y otros de la misma naturaleza.
Mientras que, en 2014, se decreta la Zona Económica Especial de Paraguaná y la Zona Económica Especial de Ureña-San Antonio, con incentivos tributarios y de aranceles para la instalación de las empresas y exoneración del 100 % del ISLR).
Por otra parte, la Zona de Desarrollo Estratégico Nacional Faja Petrolífera del Orinoco Hugo Chávez se creó en 2016 con amplios incentivos tributarios y de aranceles para la instalación de empresas y tratamiento especial en cuanto al IVA, así como también la Zona de Desarrollo Estratégico Nacional Faja Pesquera y Acuícola de Venezuela.
En ese mismo año, se estableció el polémico Arco Minero como Zona de Desarrollo Estratégico Nacional, con incentivos tributarios y de aranceles para la instalación de empresas, lo que incluía construcción de infraestructura.
Llegó el 2018 y, con él, el establecimiento de la Zona Económica Especial Guarenas-Guatire, la Zona Económica Especial de Tinaquillo-San Carlos y la Zona Económica Especial Palavecino y Municipio Iribarren del estado Lara.
Sobre estas zonas con régimen especial que creó el chavismo, no existe información pública disponible para potenciales inversionistas acerca de su funcionamiento, requisitos o bondades.
“No se conocen datos de resultados, en la mayoría de estas zonas, que den cuenta del cumplimiento (o no) de objetivos tales como: monto global de inversiones extranjeras y nacionales establecidas, número de empresas que operan, cuantificación puntual de empleo directo e indirecto generado, volúmenes de importaciones y exportaciones desde y hacia las zonas, entre otros temas de importancia para establecer una evaluación de las mismas. Debido a esto, no se puede concluir que las ZEE en el país hayan sido exitosas”, determinó el estudio sobre viabilidad e impacto de las zonas económicas especiales en Venezuela que publicó en el año 2021 el Observatorio de Gasto Público de Cedice.
Competir desde el centralismo
En Venezuela, destaca Litsay Guerrero, la experiencia sugiere que la administración exclusivamente pública de las zonas económicas especiales no fue garantía de éxito.
“Lo más importante es tener en cuenta la fortaleza institucional y las oportunidades que se podrían tener con esquemas mixtos, con actores con experiencia en el manejo de zonas y que podrían sumar”, recomendó.
Los modelos mixtos que han sido exitosos suponen una combinación de manejo público y privado: el desarrollo de la zona corre por cuenta de actores privados y la administración la ejecuta el sector público.
Tampoco es descartable evaluar las experiencias de gerencias públicas exitosas en otros países.
La experta en inversiones extranjeras recuerda que Venezuela no es el único país que quiere atraer inversiones: todos los países compiten en un mundo globalizado y con mayores demandas tras la pandemia.
“Al día de hoy, distintos países con zonas económicas especiales ya establecidas revisaron lo que tenían, porque existen nuevas condiciones. Algunos países se han interesado por una industria más enfocada en insumos médicos por las lecciones aprendidas por la pandemia, o por fortalecer la industria a nivel de agroalimentos, así como por reformas para atraer empresas al segmento de servicios. En este momento, hay que mirar la oportunidad y hacer ajustes necesarios no solo desde lo escrito de una ley, sino en cómo se implementa”, argumenta.
La inversión no se decreta
Aunque la zona económica especial se establece por decreto, la participación extranjera no se puede obligar por esta vía.
Litsay Guerrero indica que existe una especie de check list que se debe cumplir para que una empresa establezca operaciones en el exterior.
“Las empresas buscan estabilidad jurídica, seguridad para sus operaciones y empleados, marco normativo, elementos de seguridad personal e infraestructura, incentivos, recurso humano competente en las locaciones en las que se establecerán”, detalla.
Guerrero destacó que, más allá de los atractivos que, en el papel, pueda ofrecer un Estado, son las empresas quienes en última instancia deciden dónde colocar sus recursos. Y ellas deben encontrar que en las regiones y zonas específicas estén dadas las condiciones que protejan su inversión.
Algo tan básico como la factibilidad de registrar una empresa –que en Venezuela, desde el momento cero, resulta complicado- podría incidir en la decisión de enviar los capitales a otro país con mejores condiciones.
“En términos de tiempo y costo, en Venezuela abrir una empresa puede ser más dilatado y costoso que en otras partes del mundo. Por lo general, en estas zonas los países procuran simplificar los procesos”, explica Guerrero.
Comenta la experta de Cedice que, de acuerdo con un reciente reporte del Banco Mundial, establecer negocios en Venezuela es bastante demorado: “Te puede tardar hasta 6 meses, cuando en otros países, con la digitalización, puedes tardar pocos minutos”.
Otros factores que entran en juego para atraer inversiones a las zonas económicas especiales son la cobertura y calidad de los servicios (agua, electricidad) la infraestructura que requieren las actividades, conectividad, vialidad, conexiones aéreas y marítimas.
Y, en Venezuela, los servicios públicos no se garantizan para la mayoría de los ciudadanos. Además, muchas de estas condiciones ideales dependen de transformaciones importantes que no se concretarán en el corto plazo.
“Debemos analizar qué elementos mejorar desde el punto de vista regulatorio y de las condiciones para el desarrollo de ese entorno de negocio y que se tome en cuenta la posibilidad de coordinación institucional, es un trabajo que no se logra solo con la promulgación de una ley”, advierte Guerrero.
¿Fiesta para pocos?
El pasado 21 de julio, el partido político Encuentro Ciudadano advirtió que las zonas económicas especiales que decretó Maduro podrían convertirse en zonas de “negocios turbios”.
“Solo vendrán a beneficiar a unos pocos y segregarán a las mayorías, son zonas que solo privilegian negocios oscuros con aliados internacionales de muy dudosa reputación y a ’empresarios’ nacionales que vienen siendo los beneficiarios del esquema propagandístico del ‘Venezuela se arregló’, declaró el vicepresidente de la tolda política, Héctor Cordero.
Advierten que empresarios cercanos al chavismo se beneficiarán de proyectos en zonas económicas especiales
Por su parte, el economista y profesor universitario José Guerra también consideró que son pocas las posibilidades de éxito de estas nuevas zonas económicas especiales.
En notas compartidas a periodistas, recordó que Venezuela recibió más de un billón de dólares entre 1999 y 2020 por concepto de petróleo, pero que eso no significó una mejoría en las finanzas del país.
“Hoy, en la caja del BCV hay pocos dólares y además el país está híper endeudado”, escribió, al tiempo que ratificaba que quienes expropiaron y confiscaron empresas “ahora mismo andan desesperados, buscando quienes inviertan y traigan dólares a Venezuela”.
Destacó también la debilidad institucional como un factor que ahuyentaría las inversiones: “En un país sin estadísticas económicas y sin credibilidad, ¿cómo un inversionista valora si una inversión vale la pena? No tiene cómo hacerlo”.
De igual forma, mencionó que otras circunstancias internas, como la inflación de tres dígitos (de 170% en junio), los “salarios de hambre”, las extorsiones de funcionarios en las carreteras y sin buenos puertos, esas “zonas económicas especiales no van han funcionar como en otros países”.
“¿Por qué no le dan estos incentivos fiscales, seguridad y otras facilidades a los empresarios venezolanos que han soportado toda clase de atropellos y se quedaron en el país?”, preguntó Guerra.
Advierten que empresarios cercanos al chavismo se beneficiarán de proyectos en zonas económicas especiales
