El pasado 29 de junio de 2012, luego de una muy criticada decisión de los presidentes de los Estados partes del MERCOSUR, se le dio luz verde a Venezuela para que ingrese como miembro pleno de ese esquema de integración, posición que el gobierno venezolano buscaba desde el año 2006. Para el ingreso de un nuevo país miembro, el artículo 20 del Tratado de Asunción (tratado fundacional del MERCOSUR), establece que los respectivos parlamentos de los Estados parte deben aprobarlo unánimemente de conformidad con lo establecido en sus ordenamientos jurídicos[1]. Ya los congresos de Argentina, Brasil y Uruguay habían dado la venia para su incorporación años atrás. Sin embargo, el predominante criterio conservador del Senado paraguayo puso múltiples barreras por temor a que las radicales posiciones de Hugo Chávez pudieran enturbiar más de lo que está el panorama del bloque subregional.
Los senadores paraguayos no cedieron nunca a su postura, pero Venezuela ingresa pescando en río revuelto, colándose gracias a la crisis política que se generó semanas atrás cuando el Congreso de Paraguay despojó de su investidura al presidente Fernando Lugo, y así los presidentes de los Estados partes del MERCOSUR, reunidos en la ciudad argentina de Mendoza, resolvieron aplicar la llamada “Cláusula Democrática”[2] para suspender a ese país como miembro hasta que se produzcan las elecciones del año 2013.
La decisión política tomada por las más altas autoridades de Argentina, Brasil y Uruguay, al incluir a Venezuela de esa forma, ha sido blanco de un importante rechazo de vastos sectores en la región. El canciller paraguayo, José Félix Fernández, advirtió que la incorporación carece de base legal y abre las posibilidades de una denuncia en los tribunales internacionales de justicia. Por su lado, el Vicepresidente uruguayo, Danilo Astori, ha deplorado a viva voz la manera en que se inorporó a Venezuela, dándole la espalda a las instituciones paraguayas. Astori aseveró que “El retroceso más grande y más grave que ha sufrido el Mercosur en toda su compleja historia, es que ahora la única institucionalidad válida no es la de los tratados, no es la de los mecanismos que nos protegen a todos y requirieron largas y trabajosas negociaciones. Ahora dependemos de las decisiones de los presidentes de los países”. Lamentó el alto funcionario uruguayo que esto puede dejar al bloque con una “institucionalidad tan débil que ya no sirva para nada”.[3]
Jurídicamente se abre una gran interrogante sobre qué pasará cuando Paraguay aclare, mediante las elecciones presidenciales del año que viene o incluso antes, las dudas que los demás Estados partes tienen sobre su hilo constitucional, y vuelva a ser parte activa del esquema (pues nunca se retiró).
Pero lo cierto es que el próximo 31 de julio, en Río de Janeiro, los presidentes de Argentina, Brasil y Uruguay -seguramente en un acto con gran pompa-, recibirán a Venezuela como el nuevo miembro de ese “club” subregional. Ello genera una situación políticamente efectitsa y oportuna para el gobierno bolivariano en plena era electoral, pues era uno de los más importantes ofrecimientos inconclusos de éste período constitucional luego que decidieran retirarnos de la Comunidad Andina, sistema de integración del que históricamente fuimos parte.
Al respecto, el Presidente Hugo Chávez indicó en declaraciones que trasmitió Venezolana de Televisión que dicho ingreso “va a permitir acelerar la industrialización del país y lograr la independencia y soberanía alimentaria”, al mismo tiempo que afirmó que “se van a abaratar a corto plazo un conjunto de productos agrícolas que se importan de Suramérica”. [4]
Mientras ocurre esta estela de opiniones encontradas, los políticos y empresarios de Argentina y Brasil –que en definitiva son los países que dirigen las grandes decisiones de ese esquema de integración y que tienen un inmenso superávit en la balanza comercial con Venezuela-, salivan viendo todos los productos y servicios que aun pueden seguir vendiéndole al recién estrenado miembro del club sureño, que es cada vez más dependiente de las importaciones. Y con el andamiaje normativo e institucional que tiene el MERCOSUR, ahora podrán hacerlo con más garantías, gracias al sistema de solución de controversias dispuesto para inclumplientos de sus normas.
1. ¿Qué es el MERCOSUR?
A. Antecedentes:
Desde la Colonia, Argentina y Brasil fueron naciones rivales que buscaban cada una el predominio en la región. Eso fue así hasta la Guerra de las Malvinas, en el año 1982, en donde, por una parte Brasil dio muestras de solidaridad con Argentina, y, por la otra, la Argentina quedó muy golpeada económicamente luego del avasallante triunfo del ejército británico.
En esa década, se dieron los primeros pasos para lo que sería una alianza que ha ido creciendo y profundizándose paulatinamente. En primer lugar, se firmó un Convenio para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal (el 17 de noviembre de 1982). Posteriormente, los presidentes de Argentina y Brasil, Raúl Alfonsín y José Serney, acordaron profundizar la integración bilateral como estrategia para avanzar en el proceso de integración regional. A ese entendimiento se le considera el primer antecedente concreto de lo que sería el MERCOSUR.
De esa forma, mediante la Declaración de Iguzú, suscrita el 30 de noviembre de 1985, se expresó la voluntad de los gobiernos de las dos naciones de acelerar su acercamiento, creándose una Comisión Mixta de Alto Nivel para proponer programas para la integración de ambos países.
Luego, se firmó un Acta para la Integración Argentina-Brasileña y finalmente se concretó, en julio de 1986, el Programa de Integración y Cooperación Económica Argentino-Brasileño, en donde conjuntamente se suscribieron doce Protocolos de complementación sectorial[5].
En noviembre de 1986, los dos países suscribieron el Acta de Amistad, Democracia, Paz y Desarrollo, y en diciembre de ese año se firmaron cinco nuevos Protocolos[6]. De igual forma, en julio de 1987, se suscribieron tres nuevos instrumentos[7], y en abril de 1988, se agregaron dos más[8]. El paso que le siguió fue la firma del Programa de Integración y Cooperación Económica, el 29 de noviembre de 1988, en cuya oportunidad se adicionó otro Protocolo[9].
En 1989 se llevó a cabo la firma del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, de gran importancia porque consagró expresamente el objetivo de
integrar a ambas naciones en un espacio económico común, estableciendo la meta de remover los obstáculos al comercio en un plazo de 10 años, así como la armonización de las políticas arancelarias y aduaneras comunes. Días después, se firmó un nuevo Protocolo[10].
En marzo de 1990, se emitió un Comunicado Conjunto sobre el Proceso de Integración y se designó a los miembros de la Comisión de Ejecución del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo. El 6 de julio de ese mismo año, se firmó el Acta de Buenos Aires, por la cual se dispuso la conformación del Mercado Común a más tardar el 31 de diciembre de 1994. Asimismo, en septiembre de 1990, se firmó el Acuerdo de Complementación Económica N° 14 de la ALADI, que institucionalizó ante tal mecanismo latinoamericano los acuerdos arriba especificados.
En 1991, Paraguay y Uruguay manifiestan su incorporación al proceso de integración que venían adelantando los dos grandes del Cono Sur. De esa forma, el 26 de marzo de 1991 suscribieron los cuatro países el Tratado de Asunción, fijando un período de transición hasta el 1° de enero de 1995, momento en el cual quedaría establecido el MERCOSUR.
B. El Tratado de Asunción:
El Tratado de Asunción es el instrumento central que establece el derecho originario o primario de ese sistema de integración, que tienen como países fundadores a la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República de Paraguay y la República Oriental de Uruguay, conjuntamente con los demás Protocolos adicionales o complementarios que se han acordado posteriormente. Bolivia, Chile, Colombia, Perú y Ecuador, actúan con el estatus de países asociados al bloque.
Dicho Tratado dispone la conformación de un Mercado Común, lo que expresamente implica:
– La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente;
–El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales;
–La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes;
–El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. (Artículo 1).
–La liberalización del intercambio de servicios, capitales y personas entre todos los socios.
Como podemos ver, es un acuerdo bastante ambicioso que manifiesta el establecimiento de un Mercado Común, lo que necesariamente, como escalón previo, pasa por la conformación de una Unión Aduanera (libre intercambio de bienes y aranceles externos unificados), además de la liberalización del intercambio de servicios, capitales y personas.
–Las uniones aduaneras están definidas como “la sustitución de dos o más territorios aduaneros por uno solo (…) de manera: i) que los derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas sean eliminados con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos territorios; y ii) que (…) cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con los territorios que no estén comprometidos en ella derechos de aduana y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos.”[11]
A su vez, las uniones aduaneras tienen como premisa la conformación una zona de libre comercio, que implica además que los países que la conforman deben adoptar derechos de aduanas (aranceles) y demás reglamentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos.
Lo expuesto arriba explica el por qué un país solamente puede ser miembro de una sola unión aduanera, ya que es imposible adoptar dos sistemas de aranceles externos aplicables a terceros países (por esta razón no podríamos ser miembros plenos del MERCOSUR y de la Comunidad Andina en paralelo).
El Tratado de Asunción es un acuerdo marco que delinea los grandes objetivos del sistema, los cuales deben ponerse en ejecución mediante actos y políticas derivadas. Concibe originalmente su Mercado Común en el marco de una integración abierta hacia fuera y dentro del bloque, donde el libre comercio y la libre competencia internacional son las directrices generales a seguir.
A diferencia de la Comunidad Andina, en el MERCOSUR la reciprocidad de derechos y obligaciones es la regla, por la cual los países sólo cumplirán los compromisos asumidos respecto a determinado Estado parte mientras que ese Estado parte esté cumpliéndolo con ese país (Artículo 2). Sólo se exceptúan de esta regla a Paraguay y Uruguay, en virtud del trato especial y diferenciado reconocido por el menor desarrollo relativo de sus economías (Artículo 6). Se verá qué nivel de trato se le concede a Venezuela, pues es una economía mucho más pequeña respecto a Argentina y Brasil, pero más grande comparada con Uruguay y Paraguay.
El instrumento dispone el establecimiento de una serie de reglas de acceso a mercado, que se anexan al mismo (tanto el Programa de Liberación como en materia de Origen, Solución de Controversias y Cláusula de Salvaguardia -Artículo 3 y Anexos II, III y IV). Además, estipula principios a los cuales deben ceñirse las normas internas de los Estados partes en determinadas materias (como en lo que respecta a subsidios, dumping o prácticas desleales al comercio –Artículo 4).
Por otro lado, dispone de reglas de trato, tal como el de Trato Nacional en lo que se refiere a la imposición de impuestos, tasas y otras contribuciones especiales (Artículo 7).
El Anexo I del Tratado, estipula el Programa de Liberación que fija los plazos en los cuales los Estados partes debieron liberalizar los gravámenes y demás restricciones aplicadas en el comercio recíproco, para el año 1994. El período de desgravación fue progresivo, lineal y automático. La nomenclatura para el universo arancelario fue la misma utilizada en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
Los Estados partes excluyeron de las preferencias otorgadas en el Tratado, a una lista de ítems de acuerdo a sus respectivas sensibilidades, así:
– REPUBLICA ARGENTINA: 394 ítems.
– REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL: 324 ítems.
– REPUBLICA DEL PARAGUAY: 439 ítems.
– REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY: 960 ítems.
Con sus altos y bajos, encuentros y desencuentros, ya el MERCOSUR como sistema tiene una trayectoría de más de 20 años. Tal como podemos ver, el MERCOSUR se concibió como un esquema económico y comercial que por las circunstancias ha dado un viraje hacia un acuerdo con más énfasis en lo político. Los avances no han sido tan rápidos y sólo han logrado alcanzarse parcialmente los ambiciosos objetivos que se trazaron con el Mercado Común. Es un bloque marcado por las constantes quejas de los países pequeños, Paraguay y Uruguay, frente a las grandes economías de Argentina y Brasil.
Ahora entra plenamente un nuevo actor, Venezuela, en un punto de inflexión interno con una elección presidencial en puerta que pudiera cambiar el rumbo hasta hoy dudoso de este accidentado ingreso. Mientras tanto, veremos como el gobierno venezolano, con complicidad de los gobiernos aliados de los países del MERCOSUR, le sacará punta a este atajo para mostrarlo como un éxito de su política de integración regional. Tratando de tapar el solo con un dedo del aislamiento y destrucción institucional que ha liderado en todos los foros y esquemas de integración donde Venezuela ha pasado en los últimos 12 años.
2. El Protocolo de Adhesión para el ingreso de Venezuela como Miembro Pleno del MERCOSUR
El 23 de mayo de 2006, en Buenos Aires, Venezuela y los Estados partes del MERCOSUR negociaron el “Protocolo de Adhesión para el ingreso de Venezuela como Miembro Pleno del MERCOSUR”, el cual fue suscrito en la misma ciudad el 14 de junio de 2006.
Dicho Protocolo de Adhesión dispone que entraría en vigencia a los 30 días luego de que se deposite el quinto instrumento de ratificación, es decir, luego que los socios fundacionales del MERCOSUR y Venezuela cumplan todos los requisitos de derecho interno para ratificar tratados internacionales de esa naturaleza. Paraguay, paradójicamente, fue el Estado miembro encargado de depositar y notificar la entrada en vigencia de dicho Protocolo.
El Protocolo de Adhesión creó un Grupo de Trabajo, integrado por representantes de las Partes, el cual debía comenzar a reunirse dentro de los treinta (30) días contados a partir de la fecha de suscripción de dicho instrumento y debía haber concluído tales negociaciones en un plazo máximo de 180 días (aproximadamente en la segunda quincena de enero 2007). No obstante, como ya comentamos, el proceso para que Venezuela fuera aceptada por sus nuevos socios, duró 6 años (cuestión que deberá retrasar, por lógica, todos los plazos que se negociaron en aquel entonces).
El texto de dicho Protocolo de Adhesión, lo resumimos de la siguiente forma:
-Primero, en los considerandos del Protocolo se establece que Venezuela se incorporará como miembro pleno tomando en cuenta los “principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, reconocimiento de las asimetrías, y del tratamiento diferencial, así como los principios de seguridad alimentaria, medios de subsistencia y desarrollo rural integral.”
-El articulado comienza con la ratificación de las Partes para que Venezuela se adhiera a los tratados constitucionales del MERCOSUR, como son el Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto, el Protocolo de Olivos para Solución de Controversias, en los términos establecidos en el artículo 19 del Tratado de Asunción (es de hacer notar que no hace mención a la ratificación Protocolo de Ushuaia, compromiso democrático como premisa de los Estados para poder ser miembros, aunque los expertos creen que es una cláusula atada al sistema).
– El mecanismo de solución de controversias establecido en el Protocolo de Olivos comenzará a aplicarse a Venezuela en las controversias relacionadas con las normas de MERCOSUR anteriores a la vigencia del Protocolo de Adhesión, a medida que Venezuela vaya adoptando tales instrumentos.
-Venezuela se comprometió a adoptar “el acervo normativo vigente del MERCOSUR” en forma gradual, a más tardar en 4 años luego de la entrada en vigor del Protocolo de Adhesión. Las normas del bloque que se encuentran en trámites para su incorporación en los ordenamientos de los Estados miembros también tendrán que ser adoptadas por Venezuela luego de que entren en vigencia.
-Por otra parte, a más tardar 4 años luego de la entrada en vigencia del Protocolo, Venezuela se comprometió a adoptar la Nomenclatura Común del MERCOSUR (NCM) y el Arancel Externo Común (AEC). A estos efectos, el Grupo de Trabajo creado fijará un cronograma de adopción del AEC contemplando las eventuales excepciones al mismo de acuerdo con las normas pertinentes del MERCOSUR.
– Las Partes, de igual modo, se comprometieron a alcanzar el libre comercio en los siguientes plazos máximos (que por el retraso en la inclusión de Venezuela seguramente se prorrogarán):
– El Grupo de Trabajo, establecerá un programa de liberalización comercial con sus respectivos cronogramas.
-El programa de liberalización comercial se aplicará sobre el total de los aranceles y medidas de efecto equivalente excepto en lo contemplado en la normativa MERCOSUR vigente.
-Durante el período de transición del programa de liberalización comercial y hasta tanto Venezuela adopte el Régimen de Origen del MERCOSUR, se aplicará el Régimen de Origen previsto en el ACE 59.
– Respecto el Acuerdo de Complementación Económica Nº 59[12], el Protocolo establece que a más tardar el 1° de enero de 2014, quedarán sin efecto las normas y disciplinas previstas en él en lo que respecta a la relación entre Venezuela y los demás miembros del MERCOSUR.
– El Grupo de Trabajo definirá las condiciones y los cursos de acción a ser negociados con los terceros países o grupos de países involucrados para la adhesión, por parte de Venezuela, a los instrumentos internacionales y Acuerdos celebrados con los mismos en el marco del Tratado de Asunción
-Una vez que entre en vigencia el Protocolo de Adhesión, Venezuela adquirirá la condición de Estado Parte y participará con todos los derechos y obligaciones en el MERCOSUR, de conformidad con el artículo 2 del Tratado de Asunción y los términos del Protocolo.
– El Protocolo, se considera expresamente como un “instrumento adicional al Tratado de Asunción”.
3. Algunas conclusiones
–Venezuela se adhiere, en efecto, al Tratado de Asunción, pero entra mediante un peligroso atajo y por la puerta de atrás, gracias a una dudosa decisión que trae más desencuentros dentro del bloque subregional. Ocurre 6 años después de la firma del “Protocolo de Adhesión para el ingreso de Venezuela como Miembro Pleno del MERCOSUR”, suscrito el 14 de junio de 2006 y que debía haberse materializado 6 meses después.
– Esta circunstancia hace necesaria la revisión de los plazos estipulados para la desgravación arancelaria, ya que el defase hizo que se vencieran varios de ellos sin siquiera haber ocurrido la incorporación de Venezuela.
– Queda la gran duda de qué hará Paraguay una vez aclarada su situación institucional y cómo los países miembros del MERCOSUR -incluyendo ahora a Venezuela-, lo manejarán.
-Este tema apenas comienza a barajarse. Veremos cómo van sucediéndose los acontecimientos a partir del próximo 31 de julio. Por ahora, es recomendable que vayamos conociendo el bagaje de normas del MERCOSUR y cada actor debe prepararse para seguir abriendo nuestra economía y la posibilidad de profundizar la competencia y los negocios con nuestros vecinos del Cono Sur.
4. Enlaces de interés:
