PDVSA producía en 1998 unos 3,3 millones de barriles/día, de eso se encargaba un personal capacitado, millones de horas hombre especializados para atender las labores de una empresa petrolera, aunque estatal, operaba bajo estándares de las corporaciones petroleras internacionales. Hoy es apenas la sombra de aquello, produce un millón de barriles menos, sus refinerías operan deficientemente, los accidentes abundan, la exportación de refinados ha caído drásticamente, PDVSA importa hoy crudos y derivados en volúmenes tales que se come su flujo de caja, afectando también su contribución fiscal. Su situación financiera no puede ser peor, el peso por servicio de una colosal deuda de 40.000 MM $ se come tanto el capital como la contribución fiscal. Aunque esa deuda eventualmente pasara a manos del gobierno –fisco, por ahora su servicio reduce el flujo de caja para sostener niveles precarios de operatividad.
1. ¿Recuperable?
En agregado, la empresa, además de la descapitalización provocada por el gobierno, también es consecuencia de la acción de grupos de intereses políticos y mercantiles que se la comen desde adentro como un cáncer en metástasis. La descapitalización ha afectado refinación, distribución, transporte e imagen, convirtiéndola en una empresa preponderantemente exportadora de crudo y además brazo financiero de una cruzada política en el mundo de un proceso político, un salto atrás en la historia, contra natura y que coloco el petróleo como su fuente financiera; en conjunto PDVSA esta en la ruta de un colapso. Hoy es un ente público “multitasking”, como una “botica” donde se consigue de todo con una dominame actividad fiscal.
En la opinión pública se debaten, aunque no públicamente, algunas tesis sobre que hacer con PDVSA en un gobierno democrático, cual es el costo a pagar por la destrucción que el gobierno de Chávez hizo en PDVSA. Hay quienes opinan que no hay remedio recuperarla dado el grado de destrucción, fundamentalmente por el aniquilamiento de su capital humano y por la conversión en un ente fiscal sujeto a bandolerismo, mafias y un enorme deterioro organizacional e industrial que ha llevado al deterioro de equipos, refinerías, e infraestructura difícil de recuperar, lo cual ha afectado su capacidad refinadora y que la convertido de nuevo en una empresa preponderantemente exportadora de crudo. Otros hacen esfuerzos por su recuperación, y se basan en consideraciones importantes, la operadora en el viejo modelo era una empresa eficiente y de proyección internacional. Ambas propuestas pivotean en un falso dilema, o lo uno o lo otro. Un nuevo gobierno tiene que abandonar ese dilema, deberá buscar una formula de costo beneficio que permita la recuperación de una industria petrolera nacional incluida PDVSA, y pese a la descapitalización descrita y bajo cualquier escenario, hay que escoger el camino de menor costo social.
2. ¿Cómo se ha “destruido” a PDVSA ?
La PDVSA que se creó en 1975, no existe más; la Constitución 2000 y la LOH cambiaron su sentido y operatividad como empresa del Estado, aunque aun aparezca el S.A. en su nombre, PDVSA no funciona como una SA en sentido mercantil, como lo hizo hasta el 2000. Ahora es simplemente un agente fiscal del gobierno, cascaron fiscal, operadora de yacimientos petroleros fiscales en propiedad del gobierno (fisco), con lo cual la presencia de PDVSA en la estructura fiscal del gobierno, se sobrepone a la percepción aparente en el publico, de ser una operadora petrolera. En otras palabras la estructura de incentivos sobre la cual opera la empresa del Estado esta definida en la LOH en la transferencia de la renta al Tesoro, administrada por la Junta Directiva y su Presidente, que a la sazón es simultáneamente, Ministro de Energía.
La relación en estas condiciones de agente y principal son diametralmente distintas en relación a las conocidas contradicciones en intereses que se le conoció al modelo fundado en 1975, el principio de subsidiariedad tampoco existe, las decisiones en PDVSA las toma el gobierno como dueño del recurso que en su nombre explota PDVSA. En esas condiciones, de la renta petrolera, el gobierno le deja a PDVSA lo necesario para producir la misma cantidad de petróleo que el periodo anterior; la política petrolera se funda sobre esa lógica, no hay inversiones para incrementar la producción, y escasamente lo requerido para sostener la producción, la dependencia en el precio del petróleo ha ensalzado y enraizado el modelo rentista.
3. El gasto público en expansión: movimiento perpetuo
Sin embargo, no todo queda allí, ya que la naturaleza de la política fiscal se asienta en una expansión del gasto público en movimiento perpetuo, en línea con el credo ideológico de sustituir la actividad económica privada por un Estado dueño de empresas y nomina, en conjunto con la proliferación de mecanismos redistributivos que requieren un gasto publico creciente, solo restringido por la dinámica de los precios del petróleo, cualquier otro mecanismo de racionalidad económica al respecto ha sido eliminado. Los precios del petróleo en alza permiten al gobierno cabalgar la renta y trasferir al Tesoro la mayor parte de la renta del petróleo para pagar el creciente gasto público y como este tiene sentido recurrente, el resultado es un fenómeno que asemeja una bola de nieve fiscal.
En esas condiciones, los fondos requeridos por PDVSA para capitalizar su actividad económica también son transferidos o por factura propia a pagar el gasto fiscal. La opinión publica trata este fenómeno erróneamente como ineficiencias, corrupción y mala gerencia; aunque de esto hay mucho, la razón de su descapitalización es sustancial al régimen fiscal y a la naturaleza que la Constitución 2000 le dio a la renta del petróleo. La lógica fiscal, que no económica, base del “rentismo absoluto” establecido en la Constitución y en la LOH considera a PDVSA un agente supletorio –ad hoc- del fisco, con obligaciones fiscales como gasto publico, pero también para documentar pasivos, deuda, que en los hechos, y a juzgar por el contenido de los prospectos de emisión, son para ejecutar gasto social, una actividad netamente fiscal.
4. El fisco y el deterioro de la organización industrial en PDVSA
Ambos esquemas fiscales que cumple PDVSA generan una curiosa realidad económica y financiera en la operadora: su descapitalización pese al crecimiento de los precios; ello ha distorsionado su actividad industrial. El impacto directo se mide en deterioro de la capacidad productiva, afectando las actividades básicas de extracción, refinación, transporte, a tal punto, que la producción de petróleo crudo y derivados es otro de los grandes secretos del gobierno; de hecho, las auditorias de PDVSA no permiten derivar el volumen de producción.
Con ese mismo modus operandi, tampoco se consolidan las estadísticas monetarias, dado que el legislador anulo la obligación de PDVSA de vender al BCV la totalidad de las divisas obtenidas por exportación de petróleo. Así, PDVSA y eventualmente el fisco bajo esos incentivos alimentados por la opacidad y carencia de controlabilidad y responsabilidad fiscal, mantienen depósitos en los mercados financieros fuera de los condicionamientos fiscales y monetarios, especies de fondos soberanos que no son regidos por leyes ni sus auditorias cumplidas.
No hay manera entonces que las cifras sobre producción que manejan los organismos internacionales de países importadores e instituciones independientes, y hasta la misma OPEP coincidan con los números que ofrece semanalmente el mismo gobierno. Esas discrepancias han servido para introducir un protuberante elemento de riesgo en la situación fiscal del país, afectando el costo por financierito de PDVSA y la Republica, pagando los intereses mas elevados que empresa petrolera alguna paga en los mercados internacionales.
5. PDVSA es parte del Fisco, ¡y la renta es del Rey!
Como se puede observar, la actividad económica de PDVSA es “fiscal”, como tal es parte del fisco, del gobierno, y por ello ejerce funciones de agente del gasto publico. PDVSA asume funciones del gobierno por mandato de este, sin que operen contradicciones que desvíen los intereses del principal, en este caso el gobierno. En el periodo en el cual PDVSA operaba como empresa del Estado, no se encuentran este tipo de relaciones, dado que PDVSA operaba en la industria petrolera con un rango de autonomía importante por no estar definida su acción como fiscal.
Hoy la razón político institucional de esa fusión de PDVSA y el fisco la encontramos en el doble rol del mismo funcionario Presidente de PDVSA y Ministro de Energía, y por ello sus niveles de eficiencia, capitalización y economías como operadora industrial que extrae petróleo por cuenta propia y por terceros, se deterioran por condiciones institucionales y organizativas endógenas, particularmente cuando los mecanismos redistributivos fiscales que fluyen vía gasto publico, demandan fondos para su ejecución. En otras palabras de la acción fiscal del gasto público dependerá que la operadora comporte con eficiencia o no. El deterioro visible en la “industria petrolera nacional” tiene esas consideraciones institucionales que la opinión pública en ocasiones no discierne sabiamente, la sabiduría popular no ayuda en este caso, el tema político del petróleo es preponderante porque es el que genera la guita.
El pivote o razonamiento económico del gobierno que administra la operatividad de la industria petrolera desde una perspectiva fiscal y no económica, ha impuesto un colosal peso financiero sobre las finanzas de PDVSA, pese a que en el hecho (y en el derecho) este peso en realidad cae sobre las finanzas publicas, la grasa que paga el fisco, es la misma que paga la carga financiera de PDVSA.
6. ¿Colapsará PDVSA/fisco si el precio del petróleo cae por debajo de 60 $?
Con esta introducción podemos comprender de manera mas sistemática, las razones del deterioro de la industria petrolera nacional, el constante alza en los precios del petróleo que rompe el umbral del equilibrio en los balances tanto de PDVSA como del gobierno (fisco) ha impedido que PDVSA sufra un colapso definitivo que impacte negativamente el ingreso fiscal. Un precio de 80 dólares/barril , -un 30% mayor que el precio de equilibrio computado en la Ley de Presupuesto de 60 dólares/barril- podría considerarse el punto de equilibrio que soportaría esa frágil balanza de la renta petrolera y el las cargas financieras y otras obligaciones fiscales tanto de PDVSA como del gobierno, expresadas en expansión/contracción del gasto publico y en el peso financiero que afecte el flujo de ingreso fiscal, tanto de la renta petrolera para servir la deuda consolidad entre PDVSA y el gobierno.
En resumen, pese a los problemas de manejo, gerencia y administración, la descapitalización de PDVSA tiene un subyacente fiscal, empotrado en las normas constitucionales y legales que definen al petróleo y su renta como una especie de ingreso natural – y divino como en el caso de los modelos petroleros islámicos- del fisco.
7. ¿Qué hacer entonces con PDVSA ?
Venezuela tiene petróleo para crear varias empresas similares a la PDVSA del viejo modelo rentista del hibrido, ese petróleo subyace en la Faja del Orinoco, hay que explotarlo, procesarlo, mejorarlo y enviarlo a los mercados internacionales, a un precio de 60 dólares en los mercados , producir petróleo allí es un buen negocio. Pero hay un detalle, ese petróleo no lo puede producir PDVSA, necesita financiamiento, tecnología y capital humano y asociados; es decir, empresas petroleras nacionales e internacionales privadas, hasta ahora la Faja ha servido para que el gobierno sostenga en la mayor parte de esos proyectos asociaciones con otras nomenclaturas políticas ideológicamente afines de otros países amigos aliados políticos, que eventualmente sirvan de cascaron para cubrir ineficiencias y, corrupciones. Para ello, la Constitución y la LOH, especie de traje a la medida del caudillo y su vasta clientela, les colocaron a los venezolanos una chaqueta de fuerza, para aislarlos del petróleo como activo generador de riqueza.
En conjunto bajo un curioso (inter)nacionalismo petrolero, ideológicamente enmascarado, fue puesto al servicio de grupos de intereses políticos, mercantiles y rent-seekers diversos, que operando como clientes de los privilegios generados por la nomenclatura que gobierna, partido e instituciones de gobierno, utilizan el flujo de caja de PDVSA para cultivar clientela fiscal, derroche, ineficiencia y mala asignación de recursos, ya no como consecuencia no intencionada, sino como proyecto político-fiscal.
Que podría hacer un gobierno democrático frente a esas realidades fiscales y financieras del gobierno y PDVSA? En principio, arriar con lo que existe, y someter a PDVSA a una restructuración dirigida a limpiar sus estados financieros y balances, además de buscar soluciones que le incrementen eficiencia, lo cual desde luego permitirá sincerar la contribución fiscal de la empresa multitasking que también produce petróleo. Pero hay una conditio sine qua non, el gobierno entrante debe comprender que cada dólar que se requiera para recapitalizar a PDVSA de manera que una nueva gerencia mejore su eficiencia y economías, es un dólar que el gobierno no tendrá para cubrir sus “necesidades” fiscales. La alternativa no es un dilema, estos no tienen solución óptima, habrá que andar caminos de la mano del menor Costo Social, entendido este como la suma de los costos pagados por los venezolanos para no disfrutar racionalmente las economías del petróleo, el marco de este análisis es el Teorema del Costo social de Coase. Mis propuestas en el próximo artículo.
Alexander Guerrero
Economista,PhD(London)
